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本周四，美国财政部提议，在对于具有系统性风险，俗称为“大到不能倒”的金融机构监管中，应当重新设置一个“第14章”破产程序，以消除纳税人不得不承担的银行破产成本的风险。这是美国财政部落实去年4月美国总统特朗普备忘录中，要求金融稳定委员会和美国财政部就此相关监管进行回顾和审视的工作之一。

总体来看，美国财政部将监管修改的“火力”集中在应对破产银行的“有序清算”机制。这个机制也是美国前总统奥巴马当年在反思上一轮金融危机之后推出的《多德-弗兰克法案》的核心内容之一。“有序清算”机构(OLA)赋予监管机构接管和清算陷入困境的金融机构的权力，因为这些机构“大到不能倒”，他们无序的破产可能威胁到金融体系的稳定。不过，该机制同时也束缚对“太大而不能倒闭”的银行进行过多的救助，比如在金融危机期间对花旗银行和美国银行等银行进行的救助。

美国监管者中的保守派对此历来颇有怨言。他们认为，这项机制并没有取消纾困，而是通过设立一个相关基金，向陷入困境的银行发放贷款，并向债权人支付债务;与此同时，纾困反而因此编入法律具有更高的效能。本周四，美国财政部的报告称，OLA的“行政自由裁量权过于放任”，“可能会在为债权人纾困过程中被滥用”。美财政部提议，取消授予联邦存款保险公司(FDIC)监管机构在特定基础上对于同一家破产银行类似债权人区别待遇的权力。

美财政部还建议，在可能的情况下，OLA基金应该提供贷款担保，而不是发放实际贷款。美财政部补充表示，如果OLA基金确实贷款的话，那么它应该只在有担保的基础上，以优质资产作为抵押品。美国金融改革集团的马库斯·斯坦利评论表示，上述建议为“混合体”，但限制联邦存款保险公司的行动裁量权将是错误的。金融改革集团希望对华尔街实施更严格的监管。斯坦利认为，联邦存款保险公司需要自由裁量权来重组公司，因为它无法按照一个预先设定的规则来僵化运作。

对于美财政部周四提出的这些监管改革建议，部分华尔街人士和海外监管机构表示担忧。但美财政部表示，希望缩小破产银行“有序清算”机制的使用范围，使其只能作为最后的手段。美财政部还建议，为金融公司创建一个雄心勃勃的破产程序，并将其称为“第14章”，称这应该成为“第一求助的解决方法”。事实上，自从上一轮金融危机以来，美国许多金融机构也对“大到不能倒”的标签敬而远之，因为一旦这些企业被贴上“具有系统性风险”的标签，他们将承担更大的监管成本，不仅不得不满足更高资本金的要求，还要接受额外的监管。

美国财政部长努钦表示，周四提议的改革将令金融机构的股东、管理人和债权人承担相关的失败损失。“本届政府的政策是明确的，我们不会容忍由纳税人出资的纾困。”他如是说。一般来说，美国财政部和监管机构有权在不求助立法者的情况下改革部分监管措施，但若要进行破产改革，将还需要美国国会的同意。

事实上，自创建以来，OLA或与之相关的基金都没有被使用。有评论人士表示，周四财政部的改革提议是有意义的，毕竟有些规定存在不合理的地方。但财政部提议赋予金融机构更多在清算方面的自主权，这可能埋下危机的“种子”。上一轮金融危机表明，有很多金融公司更关心保护自身价值，而不是保护整个金融体系的稳定和安全。不过，美国财政部表示，其“第14章”破产框架与更为熟悉的破产法第11章截然不同，将“保留现有破产程序的关键优势——清晰、可预测、公正地裁定竞争性索赔要求——同时增加程序特征，以适应大型相互关联的金融公司所构成的独特挑战”。努钦认为：“财政部的建议旨在确保我们的金融体系在保护纳税人和促进市场纪律方面均具有弹性。”